国资监管综合督查：存在问题与提升路径

习近平总书记指出：“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。”新时代，国有企业必须以管资本为主加强国有资产监管，注重构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，抓好综合督查，以实现国有资产保值增值，做强做优做大国有资本和国有企业。

当前国资监管综合督查工作存在的问题及原因

近年来，国资国企综合督查工作在防控化解风险、深化国企改革等方面取得积极成效，但在加强党建统领、创新督查方式方法、深化督查成果运用、推进数字化改革等方面仍然存在一些不足。

一是对国资国企督查的政治属性和本质要求认识模糊。事实证明，凡是取得优异成绩的国有企业，都是党的领导坚强有力、党的建设全面到位、企业治理依规从严的企业，而腐败问题频发、国有资产流失、效率低下的国有企业，都是党的领导和党的建设、企业监管弱化、虚化、淡化、边缘化的企业。从现实中看，还存在把督查工作当成业务工作，视为临时任务，看作发展阻力，从政治上看、从思想上查、从党性上改的意识不强，还没有把党的领导融入到公司治理的全过程，没有把督查的政治要求贯穿到国资监管的全过程。

二是综合督查的方式方法和系统应用不够精准高效。从实际情况看，国资系统督查方式主要是以企业自查自纠、听取汇报、查阅材料、实地调查等传统方法为主，较少利用专项调研、暗访回访、综合分析研判等方法，部分督查工作还停留在“室内督查”“闭门督查”，深入基层、深入群众、深入第一现场摸实情、找问题、寻对策相对较少，借助新闻媒体、社会舆论、网络问卷等现代化督查手段还在探索阶段。调研中发现，对委托管理企业、新组建、新重组的企业监管及时跟进不够，存在监管空当和死角；不同督查部门计划共商、信息共享、成果共用不够，存在“多头督查、步调不一、力量分散”的现象。

三是问题整改的全程推进和成果运用不够主动彻底。当前部分单位看问题站位不高，整改意识不强，整改落实工作只停留在纸上、会上、口头上，只做“表面功夫”，只交“过关材料”，存在把“下不为例”“持久整改”作为整改举措，以“权责不在本单位”为理由迟滞整改的现象；督查和内审部门主动服务企业解决问题的意识不强，较少提出建设性、可行性的专业建议和举措，只是一味交由基层整改；部分问题长期不整改、不销号，特别是对历史遗留问题没有深入研处、及时化解，小问题拖成老毛病。督查仍侧重于查问题，整改工作机制和成果运用机制不够完善。前期工作从起草督查方案、发督查通知、进场调查到正式出具报告，耗费大量的督查资源，但后期大多未设置专人持续跟踪问题的全过程整改，未建立定期反馈汇报机制，整改措施多为点上整改，缺乏举一反三、建章立制的深层次整改。

四是监管督查的智能监测和数据共享缺乏融合贯通。目前国资系统督查工作普遍还是沿用人工统计、线下监管的传统工作方式，对“互联网＋督查”“国资云”等平台和大数据应用等应用滞后，国资运营监测系统尚未完全开发利用，上下一体、多跨协同的互联网督查督办管理系统还未建立，日常监管“要数据、报资料、写总结”现状改变不大。国资监管部门和纪检、巡察、审计等单位跨部门、跨区域、跨系统合作不够、联动不足，专业系统数据资源未充分互联共享，“七张问题清单”“人大系统”“审计局系统”“国资系统”等应用融合不深，存在多方监督、重复督查现象，增加了被督查对象的工作量，影响督查工作的质效。

五是监督监管的力量建设和作用发挥还有薄弱环节。从目前看，国资监管部门和集团企业督查和内审职能处室较为健全，但下属企业内审部门还有缺位，专职人员较少且主要是财务审计类人才，国资系统具有实践经验的复合型人才普遍匮乏。督查工作开展多以外包中介为主，一定程度上影响了综合监督工作职能的发挥。同时，问责追责虽与督考相结合，但还存在不敢追责、不愿追责、不会追责的问题，如上级不追究不问责，碍于情面不追责，考核中缺乏量化指标，对责任单位工作推进快慢、成效好坏、问题整改和责任追究约束力不够，难以取得督查的实质效果。

加强国资国企综合督查工作的基本路径

（一）坚持党建统领，着力提升从严治企的督查新站位

深刻领会督查工作的政治要求，把党的领导贯穿到督查工作的全过程、各方面。

一是树立“督查就是讲政治”的理念。要改变把督查工作当成业务工作的简单思维，把讲政治作为督查工作的出发点和落脚点，强化政治督查使命担当，坚持以政治标准谋划督查工作。要改变把督查当成例行工作的固化思维，认真落实新时代党的建设主体责任，在督查的全过程中履行好各级党组织主要领导的第一责任，推进全面从严治党、全面从严治企。要改变把督查当成专业检查的传统思维，主动接受、积极配合各类督查工作部署，以问题为导向，把每次督查当成一次“党性体检”，实事求是汇报工作、客观公正反映情况，对工作成效不夸大，对存在问题不回避，以高度的政治自觉扎实高效抓好整改落实，确保条条落实、件件落地、事事见效。

二是树立“督查重在治未病”的理念。督查是“督”与“查”的结合，不仅是精准查出问题，还是监督于问题未发之时。要把监督关口前移，在“治未病”上积极作为。定期开展市属国企全面风险排查，着力抓早、抓小，及时识别、系统分析企业投资经营、债务违约、廉政建设、安全生产等各类风险，立足标本兼治，快速有效开出“良方”，形成全过程、全方位的动态风险防控和化解机制。建立国资监管提示、约谈等机制，将提示、约谈融入到日常监管工作中，聚焦“关键少数”、紧盯重要节点、突出重点领域、做实全员覆盖，常敲打、勤提醒，筑牢国有资产监管和国有企业发展的防火墙。

三是树立“督查更是生产力”的理念。督查本身也是生产经营的重要环节，具有增强企业免疫力、激发企业内驱力、形成企业发展推动力的功能。深入开展督查工作，突出服务与监管并重，以监督促管理，以服务增效益，一方面通过开展共性问题隐患排查，及早发现带有苗头倾向性问题，发挥督查预警功能，帮助企业识别并规避投资经营、财务管理、安全生产、廉政建设等各类风险，将发生损失的风险降到最低限度；另一方面以督查为契机，进一步优化监管方式，实现“管国企”到“管资本”转变，专项督查项目建设、生产经营、投资管理、资金使用等活动，不断完善企业经营活动、内部控制、管理制度等，优化公司治理结构、创新管理经营体制机制，推动国有企业高质量发展。

（二）坚持精准务实，着力构建系统融合的督查新格局

督查工作涉及内容多、任务重，要坚持系统观念，突出重点领域，抓住关键环节，集中监督力量，相互借力引智，加强上级督查与企业内部审计的联动协作，强化国资系统内部督查与外部督查的内外合力，深入推进“监督全覆盖”，形成上下齐动、内外互动、多方联动的“大督查”格局。

一是坚持上级督查与企业内审相结合。推动国家审计、国务院大督查、省审计、省委巡视等上级督查与企业内部审计的有效结合，更深程度提高督查的精准性。总结归纳上级督查问题中带有普遍性、典型性、倾向性的问题，综合分析研判问题风险点，并将其作为企业制定年度内部审计计划、确定内部审计项目方案的重要参考。动态调整完善企业内部审计发现问题清单和整改情况，在开展督查项目前研究分析，有效利用内部审计成果，避免重复督查、无效督查。重点关注整改不到位、不及时的问题和可能存在虚假整改的问题。抽调企业内部审计人员参与上级督查项目，实现内部审计与上级督查的优势互补、资源共享，促进上级督查和内部审计双提升。

二是坚持内部督查与外部督查相结合。抓好督查工作，需要坚持国资系统内部督查与社会中介机构、社会舆论等外部监督相结合，发挥内部监督专业化优势和外部监督触及面优势，凝聚强大工作合力。国资系统内部督查以推动贯彻落实上级决策部署和政策措施，实现国有资本保值增值，促进党风廉政建设为目标，聚焦权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点企业、重点岗位，对“三重一大”决策、工程招投标、改制重组、产权交易等重点环节的督查，严查侵吞挥霍国有资产、利益输送等违规违纪问题，重点关注财务会计信息虚假、恶意收购、重大债务违约等特殊事项，通过看现场、抓问题、促整改的精准手段，有效防范重大风险，实现国有资产保值增值。对于涉及面广、专业性强的督查事项，积极运用专业审计、评估、税务、法律、研究等外部机构力量，弥补内部监督力量不足的短板；设立举报信箱、公布举报电话，向社会各界发放征求意见函，有效利用社会舆论、新闻媒体等外部监督资源，全方位了解被督查对象的政治建设、思想建设、工作情况等，有的放矢开展督查工作，确保督查不留死角。

三是坚持专项调查和联合督查相结合。要做实做细监督工作，着力在督查方式方法上探索创新、实现突破。一方面要坚持重大决策部署到哪里督查就跟进到哪里，切实发挥好专项督查抓落实的作用；要综合运用督办各类问题整改、专项检查、调查研究、信访舆情研判、问题线索处置、主动约谈、函询、工作提示、通报等督查方式，面对面、零距离了解被督查单位基本情况，抓早抓小，对症下药，强化专项督查的常态化、近距离、可视化。另一方面要推动国资监管和其他各类监督的有机贯通、相互协同。健全各类监督信息沟通、职能互补、线索移交、成果共享等机制，视情组织联合督查，盘活党内监督、政府监督、人大监督、国资监管、国企内部监督、纪检监察、巡视监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督以及第三方机构监督等资源，在更大范围整合运用监督力量，扩大督查的广度和深度，提高督查工作的系统性、科学性。

（三）坚持改革导向，着力发挥推进发展的督查新优势

以国资国企改革发展“十四五”规划为引领，用好督查这把“利剑”，督促企业狠抓改革任务落实落地，在推动问题整改的过程中，敢于打破窠臼思维，着力创新体制机制，推动改革向更深层次发展。

一是强化督查督办，实现改革新突破。必须坚持改革推进到哪里督查就跟进到哪里；什么问题突出就督查什么问题，打通改革落实“最后一公里”。强化问题导向，重点围绕党的建设、混合所有制改革、国有企业治理、市场化选人用人、市场化薪酬分配、集中统一监管等方面开展实地调研督查，通过企业自查、查阅资料、召开座谈会、现场督查等形式开展穿透式核查，及时发现普遍性、苗头性的问题，切实推动改革任务落实落地。

二是强化问题整改，打通改革“梗阻塞”。改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。坚决整改审计、巡察、巡视、督查反映的等各类阻碍改革发展问题，建立问题清单、责任清单、整改清单，对账销号，坚持以点带面、举一反三、系统整治，深入分析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，找准“病灶”、剖析“病因”、深挖“病根”、开出“药方”，推动企业建章立制、规范管理，以服务重大战略为导向，全面对标世界一流。对整改遇到政策空白、机制瓶颈的企业主动指导，一企一策进行精准帮扶，进行合理化创新，打通改革“梗阻塞”，以问题整改倒逼改革深化。

三是强化容错纠错，护航改革创新路。坚持三个区分开来，准确把握政策界限，合理界定容错与问责的边界和尺度，理清公与私、失误与失责的边界，坚持有错必究、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。对合法经营、大胆改革中出现的失败失误，经认定符合规定的予以免责，酌情从轻、减轻处理，最大限度调动企业的积极性、主动性和创造力。

（四）坚持信息牵引，着力激发数字智治的督查新动能

牢固树立“整体智治”理念，推进督查工作的信息化建设，强化全流程管控，“七张问题清单”综合应用，实现党建统领整体智治，增强各类监督合力。

一是构建开放共享的信息化监管平台。构建“1+N”数字化智治系统，高水准建设国资国企在线监管平台，实现对数据的智能分析、研判评价和风险预警，打造智慧型“监管大脑”。依托各业务模块，建设国资监管主数据中心平台，形成较完善的国资监管数据目录体系和数据交换体系；以服务在线监管系统容量和技术需求为目标，规划建设“国资云”平台；围绕核心业务工作，打造动态监测分析的系统应用，建设监督追责、内部审计、监事会监督等系统应用。

二是打造创新多元的智能化治理模式。建立健全大数据辅助科学决策机制，运用国资监测运营分析系统，拓展在线动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景，进一步加强国企运行和风险防控分析协同，创新日常监督管理模式，形成智能风险预警机制，全面提升监管治理效力。

三是用好协同高效的数字化履职体系。数字化履职能力体系建设，是在数字化背景下进一步突出各部门间业务兼容和协同高效的系统监管，是实现多跨协同的网上应用。持续推进各类主题应用建设，加强企业间、部门间的业务协同和数据共享，实现“网络通、系统通、数据通”。对需要多跨协同的事项，引入平台思维，以“七张问题清单”应用平台为突破性抓手，打通部门界限，推进党建统领整体智治，强化问题在线管理、节点控制，共同推动督查工作从发现问题到处置、解决、预防的全流程闭环管理。

（五）坚持提质培优，着力提高“查打一体”的督查新本领

督查系统干部的素质决定督查工作质量的好坏。要主动提高自身业务水平，综合运用各种督查手段，抓住重点开展督查工作；要树立督查的权威，敢于抓“牛鼻子”，敢于摸“老虎的屁股”，依法依规追责问责，增强监督“刚性”；突出服务与监管并重，全方位协调解难，化“问题清单”为“销号清单”，全面推动国有企业各项工作落实、落细、落到位。

一是让监督“拿鞭子”，强化动态督导的力度和实效。监督的力度直接决定监督的成效，要敢于真督实查、敢于触及矛盾，综合运用各种督查手段，坚持明察与暗访相结合，既要听汇报、查资料、座谈讨论，又要重视实地调查、同步暗访、随机抽查、问卷调查。要突出督查工作重点方向，围绕中心工作和上级批办事项，聚焦企业重点领域、重点环节、重点内容开展督查，采取交办问题清单、牵头承办整改事项、跟踪督办整改进程、反馈催办整改结果的全过程“动态跟进督导”工作模式，建立问题管理台账，动态更新交办督办情况，办结销号、定期归档，确保件件有着落、事事有回音。要建立督查和内审整改落实制度，改“一查了之”为“动态督查”，定期开展“回头看”专项行动，抓住问题连续跟踪，通过“监督—落实—再监督—再落实”的监督闭环，一抓到底。

二是让监督“多跑路”，强化服务解难的导向和能力。要突出服务与监管并重，推动综合督查和企业内部审计职能逐渐从“监督导向型”向“服务导向型”转变，有力提升国资监管工作效能。要深入企业和基层调研访谈，既倾听诉求剖析问题，也要出谋划策解决问题，量身定制“一企一策”，真正地为企业解难题、办实事。特别是对于企业历史遗留问题、职能权责受限、改革创新政策空白等问题，监管部门要勇于担当、主动作为，通过调研查实症结、一线集思广益、多跨协同会商等形式，实行统一销号管理，化“问题清单”为“责任清单”，变“你说我听”为“望闻问切”，对“老大难”“硬骨头”等疑难杂症，逐一突破、逐个解决，为企业发展保驾护航。

三是让监督“长牙齿”，强化问责追责的约束和刚性。强化问责追责，不仅是国资国企深化改革的重点任务，而且是让监督由“橡皮图章”变为“铁齿铜牙”的重要抓手。要健全违规责任追究工作体系，督促指导国有企业构建依法合规、权责清晰、约束有效的责任体系和职责明确、流程清晰、规范有序的工作机制；要建立违规经营投资问题线索移交和办理反馈工作机制，加大违规经营投资问题和线索核查力度，实行台账管理、动态更新、定期核对汇总，全流程记录受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改等阶段情况，做到底数清、情况明；要严格落实追责问责主体责任，集中力量抓好国有资产重大损失调查，强化对定性、定损、定责等关键环节的研判，严肃追责问责，做实做细违规问题线索移交、核实、反馈工作，达到“追责一个、警示一片”的作用，不断增强以追责促追损、促落实、促整改、促发展的监督效能。

(作者王厚明系浙江嘉兴市国资委副主任；季平系浙江嘉兴市国资委综合督查处处长；周新辉系浙江嘉兴市国资委综合督查处干部)

来源｜《国企》杂志2023年1月号

（编辑：王星）