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卓贤:谁来监管金融监管者?

2017-5-19 10:41 |原作者: 卓贤|来自: 互联网金融CEO说

摘要: 危机爆发前,金融监管者虽不是全知全能,但也绝非无知、无能又无力。那么,为什么金融监管者迟迟不揭露“皇帝的新衣”呢?


国际金融危机爆发至今已近十年,但在纷至沓来的研究中,关于危机的成因并无定论。有一类颇具代表性的观点,将危机归结为世界经济失衡、金融全球化、收入差距拉大、金融机构非理性等诸多因素聚合成的“完美风暴”,断言其是一场无法避免的浩劫。另一类典型看法则形成于局内人的反省,无论是前美联储主席伯南克在《行动的勇气》中的回忆,还是前美国财长盖特纳在《压力测试》里的自白,都将危机溯源到金融监管的失败,用监管真空、监管权力不足、监管信息失真等辩护词,暗示着其有心乏力的无奈。

现在,已经不会有人否认以上不言自明的事实。但,这些是事实的全部吗?

金融危机并非黑天鹅似的小概率事件,它摧枯拉朽的洪荒之力,来自于监管体系长期存在的断层线。如果说金融市场中的动物精神造就了非理性繁荣,那么深谙“高风险高收益”的监管者,为什么长期都不去质疑危机前节节攀升的金融业薪酬水平?如果说场外衍生品市场存在着监管真空,那么与金融从业人员频频接触的监管者,难道对其中早就酝酿的风险总是视而不见?如果说监管资源不足,那么危机后迅速频频扩权的监管者,在大厦未倾时怎么就迟迟不能发起动议?风险演化为危机,是一个渐进的过程,但为什么在这么长的时间里,金融监管者都无所作为或无能为力呢?

金融风险并不都是麦道夫式的庞氏骗局,大部分风险是在既有法律和监管政策框架下的合规行为。但倘若金融监管存在系统性的缺陷,人性中的贪婪和欲望就会逐渐扩散到无边界的空间。透过金融监管者“后知后觉”的表象,詹姆斯·R.巴斯、小杰勒德·卡普里奥和罗斯·列文三位学者2012年的著作《金融守护人》(Guardians of Finance,中文版由三联书店2014年出版,杨农等译),将危机根源直指美欧“金融监管治理”的制度性弊端,其视角、观点、论据以及对策都迥异于其他研究,今时今日读来仍如闻黄钟之音、大吕之律。

在巴斯等人看来,金融创新、监管真空和监管权力不足都不是本次危机的根本原因,某个监管机构一次犯错亦不会引发危机,而正是由于金融监管治理的重大漏洞才导致多个监管者多次犯错,使事态发展到积重难返的地步。为说明监管者在危机之前早就洞悉风险的严重性,书中在监管机构大量的国会证词和监察报告中寻找蛛丝马迹。例如,他们分析了美国联邦存款保险公司(FDIC)的61份银行破产报告,发现其中有79%的银行事先就被FDIC识别出过高的风险暴露水平,但FDIC选择了只记录风险但不作为的方式。再如,美国证券交易委员会(SEC)的内部监察报告指出,其在2006年就“准确识别出了导致次贷危机爆发的诸多风险因素”,但SEC并没有运用监管权力引导投资银行降低风险。

大量证据表明,危机爆发前,金融监管者虽不是全知全能,但也绝非无知、无能又无力。那么,为什么金融监管者迟迟不揭露“皇帝的新衣”呢?《金融守护人》用一套金融监管政治经济学的框架回答:盖因监管者没有站在围观民众的立场。

有三种不同的理念指导金融监管实践。自由放任主义(Laissez Faire)基于完美市场的假设,信奉“越少的监管就是越好的监管”,推行放松管制的“轻触式监管”,主张一切风险都交由市场的自我纠错机制解决。公众利益主义(Public Interest View)认为,善意且全知全能的政府可以矫正市场失灵,金融监管者通过向“风险承担行为”征税的方式,能降低金融机构风险溢出的外部性。巴斯等人在本书中体现的是个体利益主义(Private Interest View)的理念,既承认金融体系中存在市场失灵,又强调金融监管的政府失灵问题。他们认为,金融监管人士既非超凡的全知全能者,更不是全然善意的天使,现有体制无法强制监管者自始至终都以公众利益为出发点,相反,“掠夺之手”经常通过实施监管措施来实现小部分人的利益。

超越一般研究所强调的“金融监管者并非全知全能”,三位在金融机构公司治理领域也颇有建树的作者,另辟蹊径地从金融监管治理结构的角度,重点解释了拥有大量自由裁量权的美国金融监管者为什么也不是“全然善意”。

首先,美国金融监管机构的独立性不足。

从机构设置来看,美联储理事会下设的12家地区性联邦储备银行,各自拥有9人组成的董事会,而其中的6名董事是由辖区内的会员银行选出的。对于这6名董事而言,他们是会对公众负责,还是会对聘用他们的银行负责呢?这一问题似乎不难回答。书中还指出动摇监管者独立性的另一重要因素,那就是金融业花在政策说客和政客竞选经费上的重金。

第二,从未停止转动的旋转门。

对此,本书举了很多例证,其中一个是纽约联储银行行长的离任去向。除了第一任行长本杰明·斯特朗(逝世于任上)和蒂莫西·盖特纳(升迁至美国财政部长,卸任财长后也进入一家基金公司任主席)外,所有纽约联储行长离任后均进入私营金融机构工作。

第三,金融业的“主场优势”造成的从众心理。

三位作者借鉴了行为心理学对裁判偏袒体育比赛主场球队的研究,指出对于监管机构的官员而言,金融机构就是其监管行为的“主场观众”。这些声音洪亮的“主场观众”会对监管者的“判罚”表示不满,并会报之于揶揄和嘲笑。进出于旋转门的金融监管者,往往在这种主场压力下将金融业的群体意见变为其真心接受的信仰,不知不觉中实施了系统性偏袒金融机构的监管政策,而违背大众的利益。

第四,金融监管机构的问责机制缺失。

在创新推动金融越来越复杂化的背景下,金融机构的财务数据总是远远滞后于系统性风险生成的时点。因此,如果监管机构垄断了金融风险的信息和专业知识,社会公众就无法根据公开数据对金融监管做出全面、专业和独立的评估。在不发生危机的常态下,目前能对金融监管机构实时评估的只有他们自己,监管部门之间碍于颜面在事前也不会相互指责。因此,公众无法获取合理、专业的第三方金融监管评估,既不能对金融监管政策的有效性提出质疑,也无力敦促监管者以公众利益为重。

美国正在开展的金融改革并没有致力于改善金融监管治理结构。每一次危机过后,都会带来金融监管的重新调整,此次也不例外。《金融守护人》一书没有否认《多德—弗兰克法案》和《巴塞尔协议III》等改革做出的努力。但三位作者不留情面地指出,已有改革主要是建立更多的监管机构、赋予监管者更大的权力、制定更加严格的监管指标,但恰恰没有触及最为重要的金融监管治理结构本身。按照我的理解,这样的改革也许能提高监管者的“知”与“能”,但并未弥补监管者的“善”,其理念仍然是将监管者视若天使。

在金融创新与金融监管的赛跑中,前者始终以出乎后者意料的方式领先一步。今天加强金融监管的努力固然能遏制已知风险,但若不解决“谁来监管金融监管者”的问题,技术范畴上的监管政策升级,并不能保证缺乏问责的金融监管机构有动力和能力随创新和风险而持续动态调整,金融体系依旧难逃明日监管失败的宿命。进一步地,本书作者认为,在金融监管治理结构中不增加制衡机制的情况下,赋予金融守护人更大的自由裁量权,反而是一种危险的策略。

要使金融监管者捍卫公众利益,光靠其日参省乎己或抬头仰望星空是远远不够的。在现实中,大部分国家都没有一个真正代表公众利益的权威部门,能获得足够的信息和专业支持来对金融监管实施问责。只有在金融监管治理中新设立制衡和问责机制,才能避免下一次的监管失败。为此,《金融守护人》提出了一个“人民卫士”(Sentinel)的方案。

在巴斯等人的设想中,成立“人民卫士”这么一个机构,最重要的目的就是为了加强对金融监管机构的问责,以改善监管者制定、实施和改革监管政策的程序。“人民卫士”的唯一权力是随时获取任何有助于评估金融监管的信息;唯一的责任是持续不断地作出评估,并且至少每年向政府和公众发布一次关于金融政策状态和影响的报告。不同于新设立一个金融监管机构,人民卫士并没有任何直接的监管权力和决策权力,也不会削弱任何现有法定监管机构的权力,而是通过提供对金融监管全面、专业和独立的报告来帮助改善金融监管体系。

为了避免“人民卫士”们被俘获,三位作者提出,其高层管理者需由国家领导人任命,成员要由金融经济学家、律师会计师、监管者以及有私营部门运作经验者组成跨学科团队,给予长期的市场化薪酬,并规定在卸任后相当长一段时间内不允许受雇于金融行业和游说组织,有效防止旋转门。

《金融守护人》一书对人民卫士的作用寄予厚望。作者认为,正像体育比赛中争议判罚的“即时回放”,人民卫士作为公众代表所进行的专业化问责,能为金融体系提供“风险即时回放”功能,可以通过照亮整个监管体系和金融政策制定过程,减少监管机构运作中的政治干预,降低金融监管政策受个别信奉有缺陷意识形态的权力人士影响的可能性。

在正式出版前,《金融守护人》中的观点在不同的研讨会上经过了激烈的讨论。比如,有人提出现有国际机构对金融体系的评估(如FASP)就已经实现了人民卫士的功能。三位作者中的列文曾在世界银行工作八年,巴斯也在世行访问了一个学期。但他们认为由于国际组织无权要求各国监管部门提供所有信息,各国政府也不会对国际机构的评估尽信之,这类评估只能产生预言性的研究,对风险控制的影响力有限。再如,有人提出通过提高监管人员的薪酬,就能够减少旋转门对监管机构独立性的影响。但作者指出,这仍不能有效解决对监管者问责的问题。

不过,我作为读者倒是存有一点疑虑。正如监管者一样,人民卫士们同样也不可能全知全能兼全然善意。虽然作者设定他们减少与金融业有利益瓜葛,但作为金融世界中重要的“狠角色”,有什么机制能够防止其不被能量巨大的金融行业所俘获?也就是说,谁来监管“金融监管的监管者”呢?本书的作者并没有触及到这个问题,但他们也承认“人民卫士”制度并非包治百病的灵丹妙药,指出它是对现有监管改革的有益补充,而不是替代,只靠其本身并不能保证金融体系的良好运作。

《金融守护人》一书并不是三位作者在金融监管领域的首次合作。2005年底三人曾经出版了《反思银行监管》一书(Rethinking Bank Regulation,中文版由中国金融出版社2008年出版,黄毅、张晓朴译),通过对150个国家的跨国数据研究发现,赋予监管者更多权力,并不能减少信贷中的腐败行为和降低银行体系的脆弱性。这本书的副标题是“直到天使守护人间”(Till Angels Govern),其中的典故来自詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》的论述:“如果人人都是天使,就不需要任何政府了;如果是天使管理人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了;在组织一个人管理人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能有效管理国家,然后再使政府管理自身”。

诚如斯言。

(作者系国务院发展研究中心发展部研究室主任)

(编辑:王星)

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