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国资委应成为国资预算编制主体

原作者: 刘纪鹏 岳凯凯 |原发: 企业观察报

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22号文明确提出稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。这意味着在国务院和实体企业之间必有一个统一监管机构,而这个角色不能由财政部担任,必须由中国独一无二的国资委来担任,并理应掌握国资预算编制大权,实现国资预算编制主体从财政部向国资委转移。

应确立国资预算编制主体

中国庞大的国有资本总量决定了一个统一的国有资本监管部门存在的必要性。但我国现行商业类国有资本监管“九龙治水”,72个部委的8000多家企业分散监管,如国资管理机构主要负责非金融类企业国有资产的监管,财政部门主要负责金融类企业国有资产,教育部门主要负责高校类国资等。这种经营性国资分散监管的旧体制,存在诸多弊端:一方面国资山头主义盛行,经常处于内耗和窝里斗状态;其次政府公共部门的财政部却履行金融国有资本出资人的职责,“政资不分”;最后,在产融结合的背景下,金融资本与产业资本无法严格分开,国有资本分散监管难以适应产融结合的大趋势。

文件最大的亮点就是提出了国资委职能应从“管人、管事、管资产”向“管资本”飞跃,管资本最重要的是掌握国资预算大权。如果国有资本统一监管机构没有国资预算编制权,连所监管企业的分布以及资产经营规模都不清楚,这是无法想象的,那么统一监管72多个部委的8000多家企业的经营性国有资本只能是空中楼阁,无法实现。因此,以管资本为主,实现经营性国资统一监管的当务之急是重新确立国资预算编制主体,实现国资预算编制权从财政部到国资委的转移,确保国资委责权利的统一。

财政部编制国资预算于法理不合

当前财政部掌控国资预算编制权,而作为国有资本出资人代表的国资委只是一级预算单位,这种国资预算与公共预算混淆不清的管理体制名不正,言不顺,既不合法又不合理。首先,国资预算与公共预算法理基础不同。国资预算管理的对象是国有资本收益,收益则是出资人的三项基本权利之一;其法理基础是国有资产的所有权及其派生的收益索取和支配权(私权利),体现国家的国有资本所有者职能,属于出资人的私权利范畴。相反,政府公共预算管理的对象是税收收入,是国家凭借行政权力征收的,其法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权(公权力),体现了政府的社会管理职能,属于公权力的范畴。

其次,国资预算与公共预算根本属性及目标不同。国资预算侧重营利性,主要以实现国有资产保值增值为目标。国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转入收益,并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑,投向关系国家安全和国民经济命脉行业的资本经营性预算,侧重营利性,通过筹资——投资——收益分配——再筹资的循环实现国有资本的保值增值。而公共预算侧重公益性,满足社会需要,追求社会福利。公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益,主要用于社会公共支出,侧重公益性,不以营利性为基础,通过收缴——运用——再收缴的循环满足社会公共需要,追求社会福利目标。

因此,财政部主导国资预算,不仅违背了国资预算的法理基础,不符合我国公司法规定,同时忽略了国资预算的经营及资本属性,其行政化的管理理念和方式与政府公共预算如出一辙,将国有资本收益等同于一般财政资金,对中央一级国有企业实施行政命令一刀切式的国资收益上缴机制;同时,由财政部主导的国资预算管理体制不区分商业类(营利性)和公益性国资,对本不应属于国有资本经营预算收取范围的公益性国资也一刀切收取,而且没有考虑不同时期、不同企业发展及资金需求的差异情况,丧失了灵活性和针对性,无法发挥其宏观战略调控作用,影响企业自身的发展和持续盈利能力,打乱了国资战略规划布局,减弱了国有资本在我国当前经济结构调整中的支柱作用。

应从“一身两任”转为“两身两任”

在近几年的改革历程中,无论是相关法律,还是国资委内部的文件和讲话精神,更多的是强调国资委的出资人地位,国资委一味向“淡马锡”公司学习,淡化了国资委在全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。上述问题的根源在于国资委“一身两任”,既当出资人又当监管者。由于国资委过于强调其出资人地位,现实中人们普遍认为,如果由国资委作为所有国有企业的出资人,会导致垄断,并诱发金融和产业系统性风险。

22号文明确提出稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资本集中统一监管体系,这意味着应在国务院和各类企业之间必须有一个统一监管机构,而这个角色不能由财政部担任,必须由中国独一无二的国资委来担任。因此,国资委作为经营性国资统一监管者,应从“一身两任”(既当监管者又当出资人)转变为国资委系统内“两身两任”(即国资委履行对营利性国企的统一监管,国有资本投资运营公司承当对营利性国企的直接出资),其职能定位将主要体现在以下五个方面:第一,国资战略布局与规划的主导者;第二,国有资本经营预算的编制者;第三,国有资本运营公司的管理者;第四,国有资产安全的维护者;第五,党的领导力在国资经营决策中的传达者。

经营性国资统一监管的路径

国资委是中国模式的一大创举,理应掌握国资预算编制大权,确保责权利的统一,实现经营性国资统一监管。因此,笔者建议下一步国资改革应依据22号文确立的国企分类思路,将我国国有资本控制的企业划分为公益性国企和商业类(营利性)国资,从而建立科学的国资预算体系,实现公共预算与国资预算的分离。公益性国企,由履行社会公共管理部门的财政部监管,纳入公共预算范畴,按公共预算管理制度运行。

而对于商业类(营利性)国资,应纳入国资预算范畴,由国资委统一监管。保留营利性国有资本这一“国家队”是中国市场经济模式的竞争力所在,为顺利实现这一模式,必须建立有效的国有资本与市场经济之间的桥梁,而不能简单地将国资预算交由财政部来管。因为财政部作为履行社会公共管理职能及公共预算的政府部门,必须公平面对所有纳税人,而不该对某一类所有制性质的资本给予预算、补贴等特殊管理。而国资委不同于财政部,恰恰可以发挥这一桥梁的功能,作为营利性国资的统一监管部门履行相应职责,实现国有资本与市场经济的对接。如此则可实现国资预算与公共预算的分离,形成国资部门与财政部门分别向人大上报各自编制的预算的局面,其中国资部门报送营利性的国资预算,财政部门报送公益性的公共预算。

国资预算作为深化国资改革的关键所在,其归属问题事关重大。应在国资委统一监管经营性国资的大格局中坚持中国模式,由国资委掌握国资预算编制权,建立具有中国特色的国资预算管理新模式。

(刘纪鹏教授系中国政法大学资本金融研究院院长、博士生导师、中国企业改革与发展研究会副会长;岳凯凯系中国政法大学研究生)

 

 

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