加强管理 完善治理 提高和改善国有资产质量与结构

日前，根据公布的对央企的审计结果，发现的问题之一是资产管理仍较混乱，主要表现为三个方面。一是资产不实。二是管理不严。三是违规运营。分析上述问题产生的原因是出资人的监管手段不到位，企业经营管理者的责任意识不够强，以及企业内部运营体制建设，特别是公司治理机制有缺陷，是造成问题的重要因素。

明确两个责任解决根本问题

首先，应明确国有企业经营责任。要更好地完善国有资本管理职能。由于对国有企业概念认识上的偏差，导致在国有资产监管中出现了一些漏洞。比如，为了所谓的加强监管，而把监管延伸到政府或相关机构出资企业的再出资企业，甚至多级延伸，导致监管责任不清。在实际工作中，监管者往往将监管范围扩大到二级、三级甚至是更多级企业。于是，国家对国有企业提出的各项政策要求被无限地延伸和下沉，甚至演变成上级企业直接干预和干扰下级企业正常生产经营的理由和借口，不仅是管资产，还要管人、管事，使各级企业的经营自主权受限或者削弱，很大程度上背离了企业自主发展的基本规律。由于责任不清，就有了约束和激励标准的笼统和泛化，也有了制度和规章条例的简单和肤浅，对经济责任追究的搁置，对资产流失界定的模糊，乃至对人员、资产处置的不确定性。从而也就有了国有资产管理中的混乱和弱化。

各个出资主体只应该对自身出资的企业负有监管责任，各个出资企业只应该对直接出资人负有被监管的义务。这个责任和义务，以及各个治理主体之间的基本关系，在公司章程中应予以准确表述和清晰界定。就此而言，特别要规范政府和代表政府履行出资人职责机构的行权履职行为，实现真正意义上的政企分开、政资分开，各负好其责、各司好其职。在明确国有企业概念的基础上，要明确国有资本的经营责任，主要是投资收益责任。要强调资本的收益、资产的安全、资金的充裕，成为国有企业的主要经营目标和努力方向。特别是资本的收益、投入的回报，应成为对国企重点考虑的指标。明确这个方向，有利于出资人、监管者和经营者本身科学制定好投资规划、监管重点和经营措施，做到该管的管好、不该管的放手。向能够产生良好收益的项目上投入，在保证稳定合理收益的领域内监管，在扩大积极公共影响的空间中探索，努力使国有资本做优做大做强。

其次，应明确被管理对象的责任。这个管理对象，就是国有资本。国有资本的责任，因其数额、性质，以及所在的领域、所体现的作用、所承担的任务和所要实现的目标而有所不同。因此，必须树立分类监管的思想，即根据国有资本所肩负的不同责任，将国有资本划分出若干类型，以便进行有针对性的监管和使用，才有利于实现资源配置的最优化。鉴于目前国有资本的主要存在形式，应突出以下两种分类方法。

一是按企业中出资比例来分类。国有资本占企业全部出资一半以上的是国有企业；一半以下的是国有股企业，或者叫国资企业，即在企业的资产构成中，有国家的股份、股权或是资本。在此基础上，可以进一步细分。如国有资本占比达到100%，是完全国有企业；占比75%以上，是基本控股企业；占比50%以上是控股企业；占比25%以上，是可能控股企业；占比25%以下是出资企业。所谓基本和控制的概念，也是相对而言，控制与否、如何控制、控制到何种程度，应依法依规，尤其应以公司章程为准。国有企业和国有股、国资企业，应当根据国家大政方针和经济社会发展的基本规划与要求来确定。二是按性质与用途、功能和角色来划分。国有资本，从某种意义上说，可以称为“国计民生资本”，即其是与国家大政和人民生活有关系的资本。由此，对国有资本进行大的分类，可以分为两大类。一类是政治资本，或者叫国计资本；一类是民生资本，或者叫民用资本。这种划分有助于较好地理解和把握资本所处的位置和扮演的角色，认识和了解其发挥的作用和产生的价值等，决定了我们将如何对待和运营相关资本。

再次，应明确监督管理目标、思路和方法、具体举措。中国国有资本的管理，最根本的就是要体现中国特色的国有资本运作思想，就是要坚持中国共产党的领导，突出政治性、强调纪律性、体现根本性、维护长远性。资本的逐利性是其根本属性。否则，就不能称其为资本，或者说这个资本根本就不可能存在下去。国有资本，因为有了“国有”的定义，那就要使资本在追求逐利性目标的同时，必须具有“政治性”，或者称其为政治性目标，为国计、为民计、为长远计。就一般意义而言，国有资本担负着两个责任，一个是经济责任，一个是政治责任。这是国有资本区别于其他性质资本最重要的标志。正确处理好这两个责任之间的关系，找到逐利性目标与政治性目标之间、经济责任与政治责任之间恰当、合适或是有目的性的平衡，应是加强和深化、科学监管国有资本的应有之义。

建立完善国有资本收益收缴制度

国有资本收益收缴的过程，实际上是政府对国有资本进行优化配置的过程。政府作为出资人，要能够将国有资本收益集中起来，通过纳入国有资本经营预算，进行有计划地投资与管理。这种投资应重视效益和回报率。

明确国有资本所有者和实际经营者之间的权限。作为国有资本出资人，其职能应定位于对国有资本进行监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控配置等。所有者与经营者之间，一方负责投入和取得收益，一方负责运营和创造收益；一方负责保证投入和监督运营，一方负责投入安全和收益增长。开展国有资本收益收缴，会有助于减少政府对国企经营管理行动的直接行政干预。一方面通过建立和完善公共财政框架，促进国有经济结构的战略性调整，使政府的宏观调控能力得到提高；另一方面，使国有资本出资企业能够充分享有经营自主权，按照利润最大化、收益最大化的方式配置资源，提高资本运营效率。

控制国有资本经营风险，提高国有资本经营收益。在现行体制下，国有资本真正所有者（全体人民）和最终经营者（国有企业）之间存在着多重委托代理关系。政府和代表政府履行出资人职责的机构、国有资本运营公司、国有资本所在企业，既是代理人又是委托人。国有资产真正的所有者与最终的国企经营者之间存在着一段不可逾越的委托代理链条。一般情况下，委托代理链条越长信息就越不对称，道德风险问题就会越严重。

负责运营国有资本的机构或个人也会出现问题。在政府机构与国企的委托代理关系中，政府机构追求的利益目标是实现国有资产的保值增值，最大化国有资本经营收益。而作为委托代理人的国有企业经营者的利益目标是多样的，除了货币收入最大化外，还有在消费、个人名誉、资源支配权力等多种利益方面的诉求。由于信息不对称、体制机制建设方面的不足，使他们会想当然地降低自己的努力程度，完成好既有体系中明确的“责任目标”，甚至会利用手中的经营权力假公济私，将国有资本经营收益据为己有，造成国有资产的流失。比如在投资中，投资本身就是资源支配和空间再造、格局重塑的过程，也是展示权力、体现掌控、创造财富的过程。在这一过程中，由于监管目标的不明确、监控手段的不完备、监督力量的不到位，势必会存在利用投资投入、新设项目、新建企业等支配资源的机会，出现人事安排、利益交换、权力寻租等方面的腐败。通过开展国有资本收益收缴，能够最大程度地避免数字造假、虚报利润、编造业绩等对国有资本带来的实质性伤害。

完善公司治理

提高运营质量和效率

董事会要完善法人治理结构，建立现代企业制度的核心。国企改革的一个重要内容就是要解决董事会的虚置问题。因此，国有企业要在公司制改革完成的基础上，深化治理结构改革，规范出资人、董事长的行权行为，真正解决董事会虚设的问题，依法落实董事会应有的责任和权利。作为出资人，要紧紧围绕维护所有者权益的核心，理清职责边界，让董事会真正成为一个对国有资产负责的“载体”，实现公司治理与公司管理的分离，实现决策层与执行层的分离，实现个人责任与集体决策的有机结合，建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

董事会作为出资人的代表方、代言人，要减少原有的“体制内”“行政化”角色色彩，通过落实董事会职权，切实担负起制定符合市场与企业实际的重大决策、选聘和管理好经理层，建立好企业激励约束机制，使国有资本运营状态真正得到改善的责任。与此同时，董事会作为股东权益的维护者，也做经理层履职的旁观者、督察、纠偏者，在出资人将权力更多地下放到董事会、经理层的同时，必然增强担当意识，主动进位，为出资人立起“消息树”，设置“顺风耳”、筑好“防火墙”，尽心尽责确保国有资本安全、稳定、可持续。董事会要更加密切与出资人的联系，要有超前的预警、预判不良趋势、危险征兆，化风险于最小、降损害于最低，担当守资重任。

董事会要转变履职方式，建立扁平化治理模式。要改变以往垂直化治理的状态，董事会的决策要在宏观把握的基础上，更接近于微观、实操层面。董事会的监督，也要在以财务监督为主的前提下，更偏重于全面性、系统性风险的监督。在高科技网络组织中，控制权对技术持有者至关重要，是技术能够自由流动、使用和发挥应有作用的保障。传统的“垂直化”治理模式，无法保证对技术持有者的有效激励，难以保持企业发展所需的持续动力。董事会需要重新调整到以技术核心为主的位置，充分利用大数据、云计算等新技术手段，与经理层重新划分事权、物权边界，充分利用高科技手段做好精准施策、科学决策，实现全域监督、流程监控，深入细致地了解掌握资本、物品、工艺走向，既要发现问题，也要能找到症结所在、查出所有问题相关者的影响因子，将问题得以全面、彻底地解决。

董事会履职应改变单一为出资人服务的意识。要建立利益相关者价值最大化的共享式治理。共享式治理理念，包含着更广泛的社会责任和人类命运共同体的思想，更具有公共担当和未来可持续的责任。信息泛化带来的是公司利益相关者的泛化，而所有的利益相关者都希望价值的最大化。以利益相关者价值最大化为导向，从传统地强调股东价值最大化到强调利益相关者价值最大化，从效率走向公平、从独有走向共享，是当今公司治理改革的一个重要趋势。其中，事关人类生存和发展的生态环境与自然资源，是一种极其特殊的公共资源，决定了今后的公司治理将是一种由各相关治理主体共同参与、多种治理手段共同实施和大量治理机制共同促进的“公共事务性活动”。企业作为主要的资源消耗者和污染物排放主体，在这一公共事务性活动中承担重要责任和关键行动者角色。作为企业运营管控主体的董事会与经营者，应建立公共治理架构，一方面要实现企业经营发展信息的公开化、透明化，另一方面是监督管理行为的社会化、民主化。不仅是企业职工参与决策、帮助监督，而且是百姓大众关注决策、共同监督。从某种程度上讲，未来的公司治理，未来的董事会、经理层的运行，将更加开放、绿色，因而有可能得到更多的创新机会、协调行动，最终实现广大民众共享发展成果、共享美好生活。

树立“大国资”思想

提高整体发展水平

各个地方国有资产与中央企业所拥有的国有资产，虽然由不同的管理者进行管理，但根本属性是一致的，那就是所有权属于国家、属于全体中国人民。因此，我们应当树立起“大国资”的思想，实现国有经济的全面发展。

首先，地方国企应当努力与央企建立资产关系。央企是“大国资”的引领者，地方国企和地方国资管理机构应自觉服从于“大国资”的发展格局。中央企业发展水平较高，有能力和实力带动地方国资国企发展。中央企业和地方国有企业应当有意识地推动和加快央企与地方国资混合重组的步伐。加强地方国企与中央企业的合作交流，有助于地方国资国企提高运营效率，也有助于从国家的宏观层面，整合资源，避免和减少重复建设与低效投入，在地方国企与央企之间、在各地国有企业之间形成优势互补和资源共享，促进国民经济增长的结构转型与产业升级。由于央企真实的生产经营行为，都是在各个地方、各个区域内进行和完成的，因此，加强央地交流有助于加强对央企在各地子企业经营状况的监管，丰富对央企资产保值增值情况的监管途径，完善对央企贯彻落实国家政策、执行国家发展规划的监管机制。同时，央企能从更高层面和更多角度去审视和指导地方国企的经营发展，从日常经营行为的监控到国有企业监督力量的整合，从企业管理决策的反馈到资金资产流向的预警，对进一步提高地方与央企国有资产收益与使用效率起到重要促进作用。

其次，各地国有企业之间要加强合作交流。各地国有企业有不同的经营管理特点，能够取长补短、实现共同发展。我们国家当前和今后一个时期推动国民经济社会协调发展的一个重要途径，就是要实现区域经济一体化发展。各地国资委在助推国家实现整体发展战略、助推区域多种经济成分加快发展的过程中，能够成为一体化政策先行先试的探索者，成为合作共赢机制的实践者，成为各相关利益方均衡调配发展力量、相互沟通协调的联络人。由于同样的“国有”的性质，各地方国有资产管理者，在企业资产的划拨、在经济收益的分配、在发展资源的分享以及在经营资讯的共同利用等诸多方面，地方国有企业能够比其他所有制性质的企业更具有优势和便捷条件。在这方面，各地国资委应当转变观念，树立“国资一家人”的思想，在区域内、在国界内，也可以在国际上，与相关行业、相近产业、相似领域展开合资合作，互通有无、各取所需，舍小利而趋大义，共同实现国有经济的持续健康发展。

(作者单位：天津市国资委）

来源｜《国企》杂志2023年10月号

（编辑：王星）