刘纪鹏:国企改革要遵守资本市场的普遍规律

来源:  企观国资       作者:张宁      发布时间:2023-1-12 09:25  |  

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国企改革三年行动以来,一批国企通过上市进一步完善治理机制,激发内生动力。资本市场有力支持了国有企业的改革发展。

资本市场是推动国企改革不断向前发展的重要力量。过往资本市场在国企改革过程中发挥了怎样的作用?2023年资本市场如何才能更好地助力国企改革?对此,《企业观察报》记者专访了中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏。

刘纪鹏表示,近三十年来,国企改革的兴衰与成功始终是和资本市场连在一起的。没有资本市场,就不会有今天国企的竞争力。国企改革下一阶段的重点,在于把握住党管控国有资本的最佳方式,同时进一步明确和强化国资委在国资监管中的核心地位。

国企改革的成功离不开股份制和上市融资

《企业观察报》:在国企改革的不同历史阶段,资本市场分别发挥了怎样的作用?

刘纪鹏:中国的国企改革是从十一届三中全会,也就是1982年前后开始的。中国的改革从农村进入城市,而城市改革的中心就是国有企业。国有企业的改革早期是扩大企业经营自主权,搞承包制和租赁制。后来在实践中发现,承包制和租赁制都不能适应国企的改革。比如说,承包制实际上是企业家承包企业的经营权,但这个政策不太适合市场经济,因为经营权毕竟有限。随后又搞了租赁制,就是把企业租给企业家。后来发现也不行,因为企业家只能负盈,不能负亏。

实际上,企业经营权的扩大,根本上要解决所有权的问题。早期的扩大企业经营自主权提出了两权分离,即企业的所有权和经营权分离,放大经营权又产生了一个问题——失控,即陷入一放就乱、一乱就收、一收又死、一死又放、一放又乱……这样一个死循环。

从1992年开始,当时的国家体改委号召企业搞股份制。这个举措的重大意义在于冲破了“股份制是私有制”这样一个传统思维。具体做法上:第一,向企业职工定向募集股份,搞职工股,职工当家作主;第二,企业向法人定向募集股份,就是向国有企业和集体企业募集股份。1992年就把国有企业的股份制搞起来了。

中国的资本市场也恰恰是从1990年、1991年开始在深沪两个地方试验股票交易场所。1993年到1995年前后,国有企业纷纷开展股份制改革,准备上市。但由于当时资本市场实行的是指标制,每个省给一个上市指标,国企这么多,大量没有搞股份制和没有上市的国企都处于亏损状态,经营严重不良,负债累累。

所以当时朱镕基总理就做了两个决策:一是把国有企业还不上的钱搞债转股;二是要求资本市场为国企脱困服务,为国有企业上市融资创造条件。可以说,在1995年到1998年这个阶段,国家明确了资本市场要为国企脱困服务的定位和作用。

1998年之后,由于完成股改上市,通过IPO融资上市、增量募集,国有企业基本实现了翻身脱困。国有企业股改上市的过程中,同时实现了国有企业产权的变革,即从原来的承包租赁制过渡到股份制。

现代公司产权的两大特征就是清晰化和流动性。从清晰化来说,国有企业推行股份制,标志着一种新型的公有制探索形成,并且实现了国有企业由“独一股”向一股独大的过渡,这是一个历史性的跨越。同时,资本市场解决了国有企业产权流动性的问题,在流动中提高了资源配置效率。由此,中国的国有企业焕发了青春活力。可以说在这一阶段,是股份制和资本市场救了国企。

《企业观察报》:你怎么看国有企业与资本市场的关系?

刘纪鹏:从资本市场的角度看,中国国有企业的所有制改革,没有跟在西方国家的后边亦步亦趋,比如分存量、休克疗法、全部私有化,没有像俄罗斯那样把国企都分掉,而是在存量不变的基础上,不断通过增量募集股份,稀释存量,老树发新枝,老树的营养滋润新芽,新芽的比例不断扩大,最后实现全流通。

例如,1992年,我帮助广西的一家大型国有企业——广西玉柴做股改,当时设计的方案就是净资产不分不卖,作价一个亿,然后增量募集了八千万股,每股三块钱,一共募集了两亿四千万资金。由于这两亿四千万资金的进驻,玉柴原来100%的国有股降到了57%。后来,玉柴又募集了五千万美元,并且在美国上市,国有股就从57%降到了28%。“老树发新枝”就是我们最初对中国资本市场和国企股份制改革的设计。

总结起来,中国国企改革的成功就在于搞了股份制和上市融资,而在上市的过程中,国有企业又完善了治理结构。

近30年,中国国企改革的兴衰与成功始终是和资本市场连在一起的,没有资本市场就不会有今天中国具有国际竞争力的国企和国资的质量和规模。同时,国有企业对中国资本市场也有重大影响。目前整个资本市场上有5000家上市公司,其中国有控股上市公司1060家。这一千多家国有控股上市公司的市值和利润占到了整个资本市场的五分之三以上。在这种背景下,国资国企的改革与发展也会直接影响中国资本市场的前景。

要坚持党管国有资本

《企业观察报》:党与国有资本之间应该是一种怎样的关系?

刘纪鹏: 2015年深化国企改革22 号文件明确提出“以管资本为主加强国有资产监管”,这为我国市场经济从商品经济时期进入到资本经济时代定了调。当前国资改革仍然处于关键阶段。习近平总书记在党的二十大报告中也强调国有资本和国有企业要做强做优做大。

我认为市场经济下的国资国企改革必须坚持三个原则,即在政治上坚持党的领导,在宏观经济上坚持市场化方向,在微观经济运行上强化国有资本。

党如何管控国有资本的话题,在中国市场化改革新时期不可回避。随着国资改革一系列配套政策的出台,如何正确处理好党与国有资本的关系,探索党科学、高效地管控国有资本的中国模式,是当前防止经济下滑,稳定国资干部队伍,调动企业家主动作为的关键。

新一轮的国资改革中,在少部分特殊领域应当保留国有独资企业形态,并辅之以国有企业传统管理方式,而绝大多数国企都应演变为国有资本参股、控股背景下融合社会资本和外资建立混合所有制的现代股份公司,需要遵守一般市场规律条件下股份公司制度特点,要受公司法规约束,国家意志可以通过资本这条线来实现。

这类公司在管控方式上面临两大任务:一方面需要建立高效的决策体制,培育企业家队伍;另一方面也需要按照现代股份公司制度,在资本管控和董事会治理结构基础上探索有效的约束机制,防止腐败,监督职业经理人,贯彻国有资本的战略规划。

《企业观察报》:党管国有资本的过程中,应当处理好哪些问题?

刘纪鹏:新型的“国资”公司继续沿用传统国企的管理方式将产生一些问题,比如,如果党委在监督过程中直接参与重大决策的审批,或将党委对公司的决策审批权直接在法律、法规文件中体现,容易陷于被动,并在理论上引起争议,产生不必要的麻烦。

在实践中,最新政策规定了针对国企经营者的重大决策终身责任追究制度。可实际上,在中国制度改革转型特别时期,腐败易界定,但是违规决策难界定,况且如果在党委批准情况下,发生决策失误,经营者又该承担怎样的责任?这无疑将把党委置于风口浪尖,成为矛盾集中的焦点,不利于作为政治组织的党和作为经济组织的企业之间有效衔接。

为了有效规避现代企业中的管理风险和经营决策风险,改革中必须借鉴现代股份公司的一般准则和公司法规定。通过股东—资本和董事会治理两条主线构建“党委千条线,资本一线牵”和“党委千条线,董事一线牵”的管控新模式。

《企业观察报》:党管国有资本的最佳方式是什么?

刘纪鹏:在现代市场经济中,党管住了资本就管住了一切。党管住资本的最佳方式就是通过管住国资委和独资形态的国有资本运营公司,而由国资委和国有独资的国有资本运营公司去管资本。通过管资本,向董事会派驻董事,由此管住国有资本的重大经营决策和战略部署、资源规划。

新时期的国资改革,必须从过去的党与资本对立的旧观念转变为党与资本相统一的新共识。党在与国有资本相结合的进程中,要让党在幕后通过国有资本这只无形之手有效管控国有控股、参股的现代股份公司。让国资委和国有独资的国有资本运营公司在前台,向从事实体产业的国资参股、控股的股份公司派驻非执行国资股东董事,在此基础上管控住公司的董事会,让董事会承担企业重大经营决策,公司则通过大股东推荐及市场招聘确立职业经理人。

下一步需正视关键问题

《企业观察报》:下一阶段,国资国企改革的关键是什么?

刘纪鹏:我国社会主义市场经济正处于从商品经济向资本经济转型的关键时期,管资本才是一个国家市场经济是否发达、法律环境是否健全的标志。

所以,当前国资改革的关键就是要在区分国资和国企的概念基础上,我认为重点应处理好国资委和财政部在国资监管体制中的关系,明确国资委在国资监管中的核心地位,确立财政部管传统公益性国企,国资委管营利性国资的监管体制,以管资本和董事会两条主线,充分调动国资的灵活性,完成统一国有资本布局,实现国有资本与市场经济的结合。

中国经济改革的重点是在竞争领域中保留大量的营利性国有资本,实现营利性国资的统一布局、规划、监管,这个角色必须由国资委来担任,以实现国有资本与市场经济的对接。由国资委统一监管营利性国资,既能在宏观层面完成国有资本的整体统筹,在尖端科技等行业体现“举国体制”的强大优势,也能在微观层面完善国企市场化改革。

从微观层面看,在竞争领域无处不在,又必须遵守市场经济竞争规律和股份(公众)公司一般法则的国有资本控股、参股的现代公司,才是中国模式的“压舱石”。

回到资本市场的话题,2023年中国要顶住经济下行压力,国有上市公司也一定要发挥更大的作用。这就要求我们的上市规则和公司法要尽量与国际保持一致,国有上市公司要不断完善和健全现代公司制度,坚持尊重资本、保护资本,坚持资本平等、资本中性原则,完善混合所有制改革,提高国有上市公司质量。

把资本市场助力国资国企改革真正落到实处,一定要遵守资本市场的普遍规律,吸引外资和民间资本共同参与。同时,利用资本市场与公司治理结构充分调动企业家的积极性和创新精神,也是提高国有上市公司质量的关键。有了真正的企业家,中国才能在国有企业资本与科技的结合、产业链与价值链的结合、上市公司产权结构与治理结构的结合上实现突破。


(编辑:王星

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