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央企分类新提法 折射国资监管新思路?

原作者: 余智梅 |原发: 企业观察报

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6月2日,在国资委举行的国企改革吹风会上,国务院国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗向媒体介绍了国有企业改革发展的阶段性成果。作为新一轮国企改革的重要举措,国企分类新提法引发关注。

据彭华岗介绍,未来央企将主要分为实体产业集团、投资公司和运营公司三类。该分类方式与过去将央企分为商业类和公益类的提法有较大差异。

从功能到经营形态分类的转变

有业内人士告诉记者:“这是一种新的提法,从过去按央企功能分类到现在按照经营形态分类,改变较大。首次提出实体产业集团的说法,还把投资公司和运营公司单独列出。这与此前完善国有资产管理体制,以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变的要求相吻合。把国有资本的投资和运营分开,正是践行转变职能的要求。” 

2015年9月,《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为商业类和公益类。同时,商业类国企又分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”。

彼时,关于国企分类改革备受关注,这被看作是这一轮国企改革的重大突破,因为这是整个国企改革的基础与前提,其讨论的焦点则在于操作的难点上。

有专家认为,垄断性企业,会有一部分市场竞争类的业务,同样,竞争类企业也会承担一些专项任务,国企业务的多元性使得这种界线本身就很难划分。划分国企类型是一件十分复杂的事,同样一个企业,要牵涉到主业与多业,同一个链条会牵涉到放开程度深浅,需要深入研究,不可一蹴而就,最后必然是“一企一策”。

有央企高管认为,央企数量众多、性质复杂,到底是公益性企业还是竞争性企业,不宜一刀切。也有央企高管指出,分类做到完全公平不太可能,分类之后的考核是否能考虑不同企业的特殊性才是关键。

2016年9月26日,国资委、财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》明确对中央企业将分为三类进行考核,将分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。

“此次吹风会上第一次提出实体产业集团、投资公司、运营公司的分类方式,但对过去的国企功能性分类方式并未提及。是改变过去的分类方式还是两种方式并行也没有进一步的说法。”业内人士指出,无论哪种情况,具体如何操作,都将影响到下一步改革的方向。

或为下一步改革提供新思路

国企分类是一切改革的基础与前提,很多人认为,按照功能对国企进行分类,容易导致兼具商业性和公益性的国企分类不清晰,使得企业对自身定位以及下一步改革的目标不够清晰和明确,影响了最终的改革进程。

曾经就有一家投资运营公司的高管向记者坦言:“以我们公司为例,主业虽然处于充分竞争的领域,但是有时也会承担国资委下派的整合任务。这类业务不算垄断,但与市场竞争又不完全一样。无论划分到哪一类都不太合适。将100多家央企简单地划分到两三个大类别中,有种削足适履的感觉。”

如今,国资委按照经营形态将央企进行重新分类,或为央企的下一步改革提供新的思路。

上述投资运营公司的高管告诉记者,“如果按照过去的分类方式,我们属于公益类央企,国资委对我们的考核主要以效益为主,坚持把社会效益放在首位,重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。如果按照新的分类方式,我们将被划分到投资类或运营类,国资委对企业的考核重点将有所改变。”

据彭华岗介绍,国有资本投资公司侧重在重要行业和关键领域,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构,而运营公司则侧重提升商业类企业的国有资本运营效率,促进国有资本合理流动。

中国经济体制改革研究会管理科学研究所研究员崔长林在接受媒体采访时认为,此次将分类做改变,是一个质的改变,过去央企以行业为依托,而现在的运营不再局限于行业,反而更能从宏观方面进行发展。目前央企大部分处于独立运营的局面,重新分类有利于防止腐败滋生,监管在收紧,也更加全面。

崔长林表示,此次分类的发布,对于央企的条条框框会有所增加,监管趋严,总体来说有利于国家经济的发展。与“一带一路”会有所挂钩,未来不排除会有一个专门的领导小组进行统筹,央企进行统一管理也符合我国的经济模式,对于央企改革也有促进作用。

国家行政学院研究员张春晓认为,无论哪种分类,国企改革必须有利于坚持和完善基本经济制度,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于促进国有企业治理结构和经营机制的进一步完善,有利于实现国有资本的优化配置,有利于为国民经济发展搭建良好的运行平台,有利于民间资本拓展投资发展空间,有利于促进国有资本与民间资本的深度融合,发挥各自优势,促进共同发展,共同把民族企业做强做优做大。

两类公司仍受关注

值得关注的是,在新分类方式中,国有资本投资公司和国有资本运营公司被单独列出。

自新一轮国企改革大幕开启以前,两类公司的试点就备受瞩目。

2014年7月,国资委启动“四项改革”试点。其中,在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。

2016年7月,国资委公布的第二批试点名单。新增诚通集团、中国国新作为国资运营试点央企;神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团7家企业开展国有资本投资公司试点。

至此,总共有2家运营公司和8家投资公司(宝钢和武钢现已重组)开展试点工作。

6月2日的改革吹风会上,彭华岗对两类公司的试点效果作了总结。他指出,两类公司功能定位逐渐清晰。经过逐步摸索,国有资本投资公司,侧重在重要行业和关键领域,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;国有资本运营公司,侧重提升商业类企业的国有资本运营效率,促进国有资本合理流动。

两类公司试点效果逐渐显现。试点探索了新体制、新机制、新模式,在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等重要方面取得了一批可复制、可推广的经验。试点充分激发了企业的内在活力,10家试点企业2016年实现利润总额2450亿元,较上年增加765亿元,同比增加45%,远远超过央企平均水平。

此外,关系逐渐理顺。国资委与国有资本投资、运营公司,国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系不断理顺。从出资人监管的体制看,正在由管企业为主向管资本为主转变,由管实物形态的国有资产向价值形态的国有资本转变,有力推动了国有资本合理流动、优化配置,推动了企业活力的增强。

据彭华岗介绍,根据《指导意见》有关精神,未来中央企业将主要分为三类,即实体产业集团、投资公司和运营公司。

尽管现在102家央企中两类公司只占了10家,但不少业内人士指出,央企重新分类后,投资公司和运营公司必然会有所增加。从最近国资委的相关动向可见一斑。

4月底,肖亚庆在调研中听取了诚通集团、中粮、中国国新、五矿集团等试点央企的汇报。针对国有资本运营公司试点,肖亚庆称,这是一项极其复杂的系统工程,没有成熟的模式和经验,国资委将进一步明确运营公司定位和工作思路,要以优化中央企业国有资本布局结构、提高国有资本配置效率为目标,指导和推动结构调整基金开展资本运作,要成为战略性新兴产业转型升级的“引导者”,要成为具备综合金融功能的“服务商”;对于国有资本投资公司试点,肖亚庆提出,要力求在一些重点领域和关键环节取得实质性突破,提高国有资本配置效率,调整管控模式,不断完善市场化经营机制。

除了中央企业外,据了解,37家省级国资委中,有21家改组组建了52户国有资本投资、运营公司。

2015年9月13日,国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,将国有企业分为商业类和公益类。同时,商业类国企又分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”。

2015年12月30日,国资委、财政部、发展改革委联合印发的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》指出,将国有企业界定为商业类和公益类。

2016年9月26日,国资委、财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》(以下简称《实施方案》)。对中央企业将分为三类进行考核:对主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向,重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力,引导企业提高资本运营效率,提升价值创造水平。

对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类中央企业,以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向,在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上,加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核。

对公益类中央企业,以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向,坚持把社会效益放在首位,重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。

2017年6月2日,国企改革吹风会上,国资委提出,未来中央企业将主要分为三类,即实体产业集团、投资公司和运营公司。

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