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能源改革须国家整体利益一盘棋

2017-3-20 19:12 |原作者: 王亦楠|来自: 企业观察报

摘要: 以G7为代表的发达国家均已确立“2050年电力全部可再生能源化”的战略目标和实施路线图。
“十三五”是我国全面建设小康社会的决胜期、深化改革的攻坚期,必须清醒地认识到,当前的电力过剩还属于低层次的供应饱和。2015年我国人均用电量刚刚超过4000千瓦时,比用电水平最低的发达国家(人均6000~8500千瓦时)还低很多。要实现工业化目标,我国电力需求必然还要经历一个显著增长过程,而当前经济增速放缓、电力供需宽松,正是能源产业“调结构、转方式”的大好机会。

目前可再生能源在我国一次能源结构中合计占比仅10%,远低于欧美国家。如此低比重下还存在惊人浪费,并不是可再生能源搞多了、超前了,而是体制机制和技术路线出了问题。能源不同于其他产业,改革过程中“国家整体利益一盘棋”战略一定不能缺位。

“立足国家整体利益和长远利益进行部署,防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推进“能源革命”、深化能源产业“供给侧结构性改革”的当务之急。亟须从以下四方面凝聚共识,并建立强有力的执行机制。

优先开发水电

以G7为代表的发达国家均已确立“2050年电力全部可再生能源化”的战略目标和实施路线图。借鉴世界先进经验,不能忽略一个最重要的事实:发达国家大力发展风电太阳能是建立在“优先和充分开发水能”基础上。

发达国家早在上世纪六、七十年代即已完成水电大规模开发,几个核电大国也是因当时风能太阳能还过于昂贵才选择发展核电。然而五十年实践证明核电“请神容易送神难”:即使不出任何核事故,核废料处理、核电站退役也是世界性难题和“天价包袱”。因此,尽管水电核电在发达国家的能源占比都是“走低”趋势,但却有本质不同:水电是因为资源已基本开发完毕,核电则因为“不清洁且安全性经济性已丧失优势”。若我们不能全面认识发达国家当前能源大转型的深刻背景和基础,“能源革命”的技术路线选择过于超前(跳过“优先和充分开发水电”阶段)或过于滞后(努力去追赶发达国家即将抛弃的能源道路),就会犯“舍易求难、舍安求险、舍廉求贵”的重大战略错误。

为何“优先和充分开发水能”如此重要?一是风电太阳能和水能是“绝好搭档”。前者的“间歇性”缺陷可通过水能弥补,变成稳定的优质能源。风电太阳能高速增长已导致我国电力系统当前电网调峰能力严重不足,而欧美国家充分开发的水能恰好成了风能太阳能大发展的“超级蓄电池”。二是水电水利是密不可分的整体。水电不仅仅是“物美价廉”的能源,更是人类解决水资源短缺、抵御洪旱灾害无法替代的工程手段。水电开发程度也并不存在什么“国际警戒线”,发达国家的水电开发程度和人均库容水平远远高于我国。

近十几年来,水电在我国一直在艰难中前行。“十二五”规划确定“常规水电开工1.2亿千瓦”,实际完成率不到一半,水电年均增速远低于风电、太阳能、核电和人均装机;甚至在当前煤电产能已严重过剩情况下,“十三五”规划的常规水电年均增速仍只是煤电的2/3,且在所有电源中增速最低。

截至2016年底,我国风电光伏累计装机已近2亿千瓦,到2020年还要继续增至3.2亿千瓦以上(占全部电力装机的16%)。无论从“风电光伏大规模发展后的电力调峰需求、解决我国淡水资源严重短缺、治理洪旱灾害频发”哪个角度来说,大力发展、优先发展水电都是无法替代和不能耽搁的选择(尤需加快建设一批龙头水库和抽水蓄能电站),不能再让“水电妖魔化舆论”阻碍我国“能源革命”进程和经济社会的可持续发展。

需要强调的是:我国水能资源世界第一,目前开发程度仅为39%,要达到发达国家平均80%的水平,还有3亿千瓦潜力(至少相当于200座核电站的发电贡献)。待开发水电潜力主要集中在西南三省。我国跨境河流的水能开发程度仅为8%,与发达国家差距更为悬殊(多瑙河、哥伦比亚河等开发度均超过60%)。

建立可再生能源全国消纳机制

2016年7月国际政府间气候变化专门委员会特约科学家伍德罗•克拉克总结欧美国家能源转型经验时特别强调:“无形之手”托不起绿色经济,能源产业的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市场上得到体现,“对国家整体最优的能源方案”不会依靠市场自然而然地发生。所以,经济高度市场化的欧美国家无一不高度重视政府在能源转型中的重要作用。比如,最具代表性的德国电力市场2.0改革,其核心目标并非“市场化本身”,而是实现德国政府的能源战略——持续提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明确的战略目标下,需政策“有形之手”和市场“无形之手”协同作用、缺一不可。

我国资源分布同生产力发展格局严重不相匹配,尤需在国家层面上实现资源优化配置(西电东送、西气东输、南水北调等),宏观调控绝不是可有可无、可多可少的。

要打破省际壁垒、让各级政府“勇担责任”、增强大局意识,中央政府的权威和作用绝不能缺位。应借鉴解决黄河用水矛盾、三峡水电分配等重大事项的成功经验,尽快实现可再生能源在全国范围内的优化配置,避免“有电没有路、有路没人要”。为此建议:一是尽快将水电纳入《可再生能源配额考核办法》。只有改变考核“指挥棒”才能使地方政府、国家电网和地方电网在解决严重弃水问题上形成共同责任和动力。二是尽快建立国家层面的可再生能源统筹管理机构。负责全国范围内可再生电源、电网建设和市场消纳的统筹规划和实施,立足我国能源安全和电力结构调整大局,制定各类电源的中长期发展规划。

当前数量惊人的弃水亟须国家层面调控、打破省际壁垒,坚持“西电东送”战略。“十三五”规划已明确的川滇水电外送通道要尽快建设、未明确的须尽快明确,确保与水电流域开发相配套的输变电工程做到“同步规划、同步建设、同步投运”。

开发西南水电进行“精准扶贫”

我们不仅要考虑7000万贫困人口“2020年如期脱贫”,更要考虑“之后他们能持续走在生产致富道路上”。因此让“精准扶贫”帮助贫困地区实现“自我造血”而不是长期依靠“国家输血”,对减轻国家财政负担和维护地方长治久安都非常重要。

水电开发是联合国千年扶贫计划的重要组成。国内外诸多水电开发实践证明,以水电为龙头、实现水资源综合利用是“金山银山和绿水青山兼得”的重要手段。一个最具代表性的例子是20世纪30年代田纳西流域的水电大开发(同时实现防洪、航运、水质控制、土地和森林合理利用等多重社会效益),不仅彻底改变了美国最贫穷落后地区的面貌,摆脱了森林大量砍伐和水土严重流失导致洪旱灾害频发的生态环境,且对整个美国走出最严重的经济大萧条并保持四十多年高速增长发挥了至关重要的作用。

与“田纳西奇迹”成鲜明对比的是,我国怒江地区42万居民至今处于非常恶劣的生存环境中。水电“零开发”换来的并不是“绿水青山”,反而是能源短缺和贫困造成生态环境日益恶化:乱砍滥伐导致森林植被严重破坏、水土流失严重。要真正保护怒江生态环境,彻底解决当地贫困问题是当务之急、根本之道。

四川、云南、青海、西藏等集中连片贫困区最多的省份,恰恰是水能资源尚未充分开发的“富矿”所在。以水电开发为龙头,带动当地交通、航运、农业、旅游产业同步发展,将是实现“精准扶贫”最有力的工程抓手。

目前西部地区已完成勘测、规划和设计的水电站总装机约1亿多千瓦,均可在三年内开工建设,工程直接投资约2万亿元,可拉动投资4万亿元以上,这对西部脱贫乃至我国整个经济实现“创新驱动”都意义重大:一是给当地创造约500亿元/年的税收,极大改善西部地区基础设施条件;二是可提供500多万人就业机会,消化产能严重过剩的钢材水泥等;三是可增加1000多亿立方米水库库容,显著提高我国防洪抗旱、保障用水和粮食安全的能力;四是可借鉴“澜湄合作”成功经验,让西部地区成为“一带一路”战略的重要支撑。大型水电站工程建设需10年左右时间,建议中央及早谋划布局,选择一批体现国家战略意图的重大工程项目攻关。

谋划火电和煤炭行业的转型出路

我国目前仅投运和在建的煤电已高达12亿千瓦,有研究表明,即使从现在开始煤电零增长,也不会影响中国2030年经济强劲增长情景下的电力需求(人均用电7000千瓦时)。无论从控制雾霾污染、减少投资浪费哪方面来说,都必须严格控制“十三五”期间再新增煤电项目,否则2020年能源“结构性失衡”将更严重。

严控新增煤电项目的同时,须尽早谋划火电和煤炭行业的创新发展出路。比如,推动可再生能源和火电企业整合、避免在局部地区恶性竞争,鼓励燃煤电厂进行生物质能改造、实现“绿色转型”,将宝贵的煤炭资源重点转向化工原材料领域等,这在国际上都已有很好的经验。

值得注意的是,因为“煤电厂已知的环境污染物至少几十种、不可能完全治理,最高效的煤电技术对CO2减排贡献也是杯水车薪”,欧美国家正在取消对煤电的政府补贴。我国当前正将大量财政补贴给煤电行业,在脱硫脱硝改造已享受“环保电价”后,还要斥资上千亿推广“超低排放”。且不说煤电厂“骗补”事情时有发生,即使真按要求做了,也只是“个别污染物指标”达标,不能因此就将煤电视为“清洁能源”。我们没必要重走发达国家在煤电污染治理上“事倍功半”的弯路。既然有从根本上治理雾霾等环境污染且成本更低的能源解决方案,不能舍本求末、让“劣币驱良币”。

(作者系国务院发展研究中心研究员)

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