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紧扣"管资本" 国务院国资委重磅文件明确监管大格局

|原发: 企业观察报

放大 缩小

本报记者/张郁


日前,构建国资监管大格局,完善国有资产监管体制机制的又一项重要顶层设计落地。国务院国资委印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,明确了管资本要管什么、怎么管,为加快推进国资委监管职能转变绘制了路线图。


11月27日,在国资委召开的《实施意见》政策吹风会上,国务院国资委副主任、党委委员翁杰明表示,《实施意见》的出台,将成为“进一步推动国资监管职能转变的基础”。


而这一转变基础是建立在已有的行动之上的。2019年,国资委开展厅局职能调整,进一步突出推动科技创新、强化出资人监督、推进董事会建设、加强宏观研究、深化经济运行分析等五项工作;同时,国资委调整优化国有资本布局,完善投资监督管理体系,指导21家国有资本投资、运营公司试点企业深入推进改革试点工作,加强国有资产监督,加大违规经营投资责任追究力度;并于今年6月印发《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,列入5大类、35项授权放权事项,最大程度调动和激发企业的积极性;且进一步改进了监管方式手段,建设全国国资国企在线监管系统,及时修订国务院国资委权力和责任清单。截至今年10月,国务院国资委现行有效规章27件、规范性文件207件,国资监管的法规制度框架基本健全。


转变精准 系统有效


基于这些先期的实践,翁杰明表示,《实施意见》紧紧围绕“管资本”这条主线,从总体要求、重点措施、主要路径、支撑保障四个维度,构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。


招商局集团党委委员、副总经理王宏认为,这份文件的出台和贯彻落实,将有助于央企“加快解决国有资产监管中的越位、缺位、错位问题”,合理界定并理顺国资监管机构与国有资本投资公司的权利边界。


翁杰明用“实现四个转向、突出五项职能、优化四个路径、强化四个保障”来概括《实施意见》的主要内容。


他说,实现四个转向,确保转变精准到位。所谓“四个转向”分别是转变监管理念,从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管,确保该管的科学管理,决不缺位;不该管的依法放权,决不越位;调整监管重点,从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能,更多着眼于国有资本整体功能和效率,加强系统谋划和整体调控;改进监管方式,从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段,更加注重以产权为基础、以资本为纽带,通过法人治理结构履行出资人职责;优化监管导向,从关注规模速度转向更加注重提升质量效益,按照高质量发展的要求,引导企业加快转变发展方式,不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。


而为了确保转变系统有效,《实施意见》还提出优化四个路径。这“四个路径”是以国资委权力责任清单为基础,厘清职责边界,将不该有的权力拦在清单之外,保证清单内的权力规范运行;以法人治理结构为载体,依法制定或参与制订公司章程,依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选,更好体现出资人意志;以分类授权放权为手段,根据企业不同特点,有针对性地开展授权放权,充分激发企业活力;以加强事中事后监管为重点,切实减少审批事项,实现实时在线动态监管,加大对制度执行情况的监督检查力度,不断提高监管效能。


可见这是一份有实操性的指导性文件。


全面落地 重点管好


《实施意见》进一步细化明确了管资本的实质内涵,翁杰明将其总结为“5个聚焦、5个管好”。即聚焦优化国有资本配置,管好资本布局,通过加强整体调控,构建全国国有资本规划体系,引导企业聚焦主责主业,进一步发挥国有资本功能作用;


聚焦增强国有企业活力,管好资本运作,通过加强国有资本运作统筹谋划和基础管理,更好发挥国有资本投资、运营公司的功能作用,进一步提高国有资本运营效率;


聚焦提高国有资本回报,管好资本收益,通过完善考核指标体系,发挥考核导向作用,推动资本预算市场化运作,进一步促进国有资产保值增值;


聚焦防止国有资产流失,管好资本安全,通过健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度,构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环,进一步筑牢防止国有资产流失的底线;


聚焦加强党的领导,管好国有企业党的建设,坚持“两个一以贯之”,坚持管资本就要管党建,进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。


为了确保转变全面落地,《实施意见》提出要从四个方面着手,为形成以管资本为主的国有资产监管体制提供坚实保障,即统一思想认识,凝聚系统共识,构建国资监管大格局;加强组织领导,有效落实责任,确保改革要求落地;完善制度体系,强化法治保障,推动将管资本有关要求体现到有关法律法规修订中;改进工作作风,提升队伍素质,建设一支高素质专业化国资监管干部队伍。


中国国新党委书记、董事长周渝波表示,中国国新是一家在深化国资国企改革进程中应运而生的“新央企”,中国国新的运营公司改革试点工作,始终与以管资本为主转变国资监管职能相互衔接、同频共振。


周渝波说:“我们体会,运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,上接国有资产出资人代表机构,下接资本运作和企业经营,是落实管资本为主要求,将国资监管要求转化为股东意志,进而落实到市场行为的重要载体和枢纽。”


厘清边界 构建国资监管大格局


“下一步,国资委将抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案,进一步明确从管企业向管资本转变,形成以管资本为主的国有资产监管体制改革举措。针对《实施意见》明确的方向和路径,细化工作措施,确保管资本重点任务落实落地。”翁杰明这番表述,令人感受到了构建国资监管大格局正在加快的步伐。


翁杰明表示,党的十九届四中全会关于“形成以管资本为主的国有资产监管体制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”的精神,确立了当前和今后一个时期国有资产监管体制改革的目标和任务。一方面进一步强调了以管资本为主的要求,另一方面更加突出了国有资产监督,明确了寓监督于管理的要求。


国资委将修订完善国资委权力和责任清单,进一步厘清国资监管职责边界。翁杰明说,落实以管资本为主加强国有资产监管的要求,首先要明确管资本的重点职责和履职方式。结合机构改革和职能调整情况,做好与《国务院国资委授权放权清单(2019版)》的有效衔接,及时修订国务院国资委权力和责任清单。


同时,着眼全国国资国企发展改革监管和党的建设,加快构建国资监管大格局。翁杰明坦言,近年来,各级国资委统筹推进国资国企改革发展,国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、全国国资系统合力有待增强等问题。为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制,推动构建国资监管大格局,日前,国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》(国资发法规〔2019〕117号),明确提出力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强,加快形成国资监管一盘棋。


央企主动适应转变


“作为国有资本投资公司试点企业,我们对国有资产监管体制机制的进一步完善充满了信心,也对未来国务院国资委推进职能转变的各项具体举措充满了期待。”招商局集团党委委员、副总经理王宏表示。


招商局集团近期正在围绕更好地发挥国有资本投资公司功能作用,积极研究部署新一阶段的改革试点举措。下一步,招商局集团将加快优化以资本为纽带、以产权为基础的履职行权方式,持续提高国有资本运营和配置效率,充分发挥国有资本投资公司的功能作用。


中国国新党委书记、董事长周渝波则表示,转变监管方式既是国资委坚持市场化改革方向、激发企业微观主体活力的重要举措,也对运营公司适应管资本为主、完善管控模式提出了明确要求。“国新主动适应监管方式的重大转变。”


事实上,运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,上接国有资产出资人代表机构,下接资本运作和企业经营,是落实管资本为主要求,将国资监管要求转化为股东意志,进而落实到市场行为的重要载体和枢纽。


周渝波说,对运营公司而言,既要健全治理结构、完善组织体系,确保授权“接得住”;也要优化管控模式、提升管理能力,确保自身“管得好”,即对核心业务板块要加强战略和财务管控,确保资本运营高效规范,对参股企业要以财务管控为主,依法履行治理程序,关注资本流动和回报情况。


对于运营公司而言,虽然没有主业限制,但发展不能失焦,资本运营必须高度契合国家战略,要牢牢聚焦进入实体产业的国有资本,以虚活实、以融促产;既要以提高资本回报为主要目标,又不能只盯着财务回报,要通过投资引领、培育孵化等方式,在落实国家战略上发挥应有作用,大力促进中央企业科技创新、“走出去”和深化重点领域改革。


而作为投资公司,王宏介绍说,作为一家百年央企、在港央企,招商局集团在开展国有资本投资公司试点过程中,根据建设完善中国特色现代国有企业制度的要求,结合企业特点和战略需要,持续打造“权威总部”“价值总部”“创新总部”。把党的领导融入公司治理各环节,集团董事会实现了合规运作和依法行权,为接受国资委授权打下了坚实的制度基础。并持续优化总部职能,将管理资源和焦点向战略引领和风险管控等关键职能集中,逐步构建精简高效、职责明确、运转快速、协调顺畅的组织架构体系,总部“管资本”的能力显著增强。


同时,招商局充分考虑实业、金融等业务的不同特性,对业务板块实行专业化和差异化管理,通过发布年度管控优化清单等方式,不断加大对二级公司的放权和授权力度,扩大所出资企业的经营自主权,企业活力和竞争力明显提升。近期,在收到国资委关于集团国有资本投资公司改革试点方案批复后,集团正在围绕更好地发挥国有资本投资公司功能作用,积极研究部署新一阶段的改革试点举措。


地方国资在行动


事实上,在推进国资监管大格局建设上,上海市国资委已经有所行动。


上海市国资委党委副书记董勤表示,上海市国资委正在健全“直接监管、委托监管、指导监管”国资管理体系。实体、金融等领域国资实行直接监管,实施章程、契约、收益、风险、信息化和社会协同等管理;对区属国资国企实行指导监管,构建“监管统一规则、经营统一评价、资源功能优势互补”的新格局。


数据统计显示,2019年前9月,上海市地方国有企业营业收入2.66万亿元,同比增长5.4%;利润总额2653亿元,同比增长9.8%;成本费用利润率10.6%,9月底,资产总额20.58万亿元,同比增长9.9%。


在分类监管层面,上海市国资委的思路是“市场竞争类、金融服务类、功能保障类”企业分类监管各有偏重。


董勤介绍,根据国资战略布局调整和发展目标,从以存量为主调整为存量与增量并重,凸显企业主业主责和未来发展趋势,将原来的“竞争类、功能类、公共服务类”调整为“市场竞争类、金融服务类、功能保障类”,并建立超越自我、跑赢同业、追求卓越的任期目标。


而市场竞争类和金融服务类企业以定量考核为主,重点考核主业价值和资本价值提升;功能保障类企业,定量定性考核相结合,健全政府主管部门联审机制,重点考核城市安全运营和民生满意度提升。


上海还建立了“赋能赋权、激励约束、增效减压”动力活力机制。激励约束分层分类,二三级企业累计实施股权激励、分红激励等75例,系统企业职工收入增长6%。


在实施“国资委、投资运营公司、国有企业”联动改革中,上海国有企业贯彻落实区域性综改试验实施方案和行动计划,完成17组28家企业重组整合,科创板上市企业及储备企业总量近40家,整体和核心业务资产上市企业占比达到2/3。


除了上海,还有正在开展区域性国资国企综合改革试验的深圳市国资委。


深圳市国资委党委书记、主任余钢表示,将以管资本为主优化国资监管,加强深圳国资在高科技领域的布局。


余钢介绍,深圳国资国企改革起步较早,市场化、法治化水平都得到各方认可。目前,深圳国资基金群规模超过4600亿元,投资覆盖领域也较为全面。下一步,深圳市国资委将着力完善以管资本为主的国资监管体系。


国资监管方面,紧扣“国企出资人、国资监管人、党建负责人”三项职责,优化国资监管权责清单。牢牢把握“积极股东”定位,实现国资监管制度融入公司章程,通过法人治理结构有效贯彻出资人意志。强化董事会战略引领功能,优化董事会组织结构,打造市场化专职和兼职外部董事队伍。开展董事会向经理层扩大授权试点,确保监事会独立性和权威性。


资本布局方面,推动国有资本进一步集聚到以基础设施公用事业为主体、金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域,混合所有制改革将坚持“宜独则独、宜控则控、宜参则参”的原则,对公益类、相关功能类企业原则上保持国有独资,将商业类企业作为混改重点,强化企业市场主体地位,确保企业平等参与市场竞争。


资本运作方面,发挥资本撬动乘数效应,实施“上市公司+”战略,推动优质资源向上市公司聚集,力争未来两年,每个产业集团都拥有一家以上的控股上市公司。同时,大力实施“基金群”战略,努力打造资本市场“深圳国资系”。


提升资本效率方面,构建以业绩为导向、短中长期相结合的激励约束机制。市场化考核、市场化评价、市场化薪酬是提升资本效率的关键,要发挥考核指挥棒作用,考核要真正以企业家本事和企业运行结果为导向。其中,考核指标既要与企业自身发展历史纵向比,又要与市场行业标杆横向比,突出对标国际一流企业的考核评价机制。


维护资本安全方面,既确保外部监管的独立性,又强化内控约束,同时有效整合内部和外部监管资源,节省监督成本,提升监督效能。


(编辑:王星


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